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地質勘查領域之行業、產業、部門政策辨析
發布日期2016年6月6日      點擊:881次      

    自改革開放以來,地質勘查領域的國家政策一直處在“碎片化”狀態。不但在縱向上先天存在中央政策和地方政策銜接的非有機化,更在橫向上明顯存在行業政策、產業政策、部門政策組成的非係統化。究其緣由,從政界、學界到業界,對該領域的行業政策、產業政策、部門政策缺乏精準的理解,從而導致宏觀和微觀管理在一定程度上存在思路不清、責任不明、方式不定。當前,地勘行業與地勘隊伍的發展與改革正處在重要的轉折期,深刻認識三個政策體係的內涵與外延,對推進地勘行業的發展與改革必將產生積極而深遠的影響。

  一、行業政策、產業政策、部門政策內涵要旨與外延辨析

  亟待辨析行業政策、產業政策、部門政策內涵與外延的基本原因是,諸多業內、外人士對這三個概念雖然能夠耳熟能詳,但對其認識卻始終局限在誰大誰小、誰寬誰窄之上,並未從本質上進行正確的把握和準確的厘定。如此情形固然有其客觀緣由。因為行業政策、產業政策麵對的是同一個大係統,內涵與外延的差異是源於觀察者不同的著眼點和落腳點。而部門政策麵對的則是大係統中的子係統,可形象地說是承擔“特殊使命”的“開發區”或“保護區”。所以,三大政策必然在諸多方麵存在相似或重合。對此,隻有把握其特殊規律,才能有效掌握辨其內涵和外延的基本思路和方法。

  --行業政策。行業的概念源於原始社會的晚期、對勞動進行社會化分工的初期。行業政策亦在階級社會的伊始便開始萌芽。行業政策針對的基本客體是生產關係,核心內容是勞動者的分工與協作。調控對象是生產關係的各個要素,或者說是以人為的政策體係。行業政策由內、外兩個體係組成。內體係是調控行業內各個從業主體的權、責、利關係;外體係是調控與本行業相關、相鄰行業的利益關係。其要旨是,通過現實的、相對公平的管理行為促進理想的、絕對公平的目標實現。現實的公平措施是為了激發行業的活力與效率;理想的公平目標則是為了保障行業的整體和諧與持續。

  --產業政策。產業概念源於國家出現以後統治者對社會化生產的幹預,但直至上個世紀七十年代,產業政策的概念才被廣泛使用。現代產業政策是建立在市場經濟體製之上,是對市場缺陷的必要補充。產業政策針對的基本客體是生產力,調控對象為生產力的各個要素。其目標是促進某一產業生產力的發展。掌控的主線是產業的投入與產出、投資與回報。核心內容體現在管理層與技術層兩個方麵。管理層通過發展規劃實現某一產業與上、下遊產業的對接;技術層通過技術規範滿足某一產品的社會需求。產業政策亦可細分為產業的結構政策、組織政策、技術政策、布局政策等等。

  --部門政策。所謂部門,其本意是一套完整的組織管理機構。所謂部門政策,是基於同一行業、相關產業的,以準行政權力為調控手段的,相對封閉的一個完整係統,是連接宏觀經濟與微觀經濟的橋梁和紐帶。或者說,部門政策本身亦是行業政策和產業政策的一個重要組成部分。盡管在各種所有製國家都有部門政策的說法,但其無疑是中國特色較強的一個管理學概念。其最本質的特征是相對獨立的集團利益。伴隨市場經濟的日趨發達,部門經濟的概念呈相對淡化趨勢,但某一行業的大型企業或集團公司卻也表現出一定的部門經濟特征。甚至在市場經濟發達國家,諸多大企業也在履行部分被授權的行業管理職能。因此說部門政策與行業政策的交叉非但不可避免,甚至合情合理。總之,部門政策的要旨體現在以下兩個方麵:一是實現小係統與大係統的適應性;二是追求小係統本身的效率性。

  一般來說,行業政策的基本特征是“平等”。從中央到地方必須“一竿子到底”,做到“全國一盤棋”,因為生產關係的事再小也是大事。例如“家庭聯產承包”的事從來都是中央定調,不能因各個省、市、縣的情況不一樣就選擇各自的模式。產業政策的基本特征是“開放”。在橫向上,可以根據需要衍化出諸如“朝陽產業、夕陽產業以及知識密集型、勞動密集型、資本密集型等等概念和題材。在縱向上,從中央到地方的各個管理層級,可依據各自的優勢資源 “八仙過海各顯神通”。而部門政策的基本特征則是“封閉”。

  總體來看,產業政策是先導,行業政策是保障,部門政策是補充。通俗地說,行業政策管的是“人”,產業政策管的是“物”,部門政策管的是“事”。行業政策的重要理論基礎是政治經濟學;產業政策的重要理論基礎是發展經濟學;部門政策的重要理論基礎是管理經濟學。行業政策追求的是利益均衡;產業政策追求的是戰略目標;部門政策追求的是效率功能。行業政策的基本宗旨是促進產業政策目標的實現,而部門政策一般則作為實現行業政策和產業政策的重要“抓手”。三大政策體係同時隸屬於中觀範疇,在服務宏觀經濟的同時,亦指導微觀經濟。在現代經濟社會中,行業政策、產業政策均已開始進入法製化的軌道,而部門政策則仍然處在動態調整中。

  二、地質勘查行業政策、產業政策、部門政策的主要症結

  時至今日,三大政策體係的製定依舊沒有擺脫計劃經濟時期“政出一門”的窠臼。正是由於缺乏政策體係間的責任分工和相互製約,才導致各個政策體係疊加和零散的並存。

  --行業政策。在計劃經濟時期,地質勘查領域沒有完整意義上的行業政策。在當時的曆史條件下,政府部門隻需調節地勘行業從業者與其它行業從業者的利益關係,並不需要調節行業內部各個群體之間的關係。例如,通過製定野外津補貼政策來補償和激勵從業者,並且這種有限的調整方式也是通過部門政策加以實現的。從某種意義上說,當時的部門政策即相當於甚至等同於行業政策。在上世紀最後十年,公益性、商業性地勘隊伍開始劃分;本世紀前十年,多種經濟成分的地勘企業大麵積破土萌芽,製定行業政策的現實性和迫切性才開始被業內外所關注。焦點集中在公益性隊伍與商業性隊伍的矛盾,體製內地勘與體製外地勘的矛盾。當前,最突出的問題是,國有地勘隊伍體製改革究竟是“百花齊放”,還是“江山一統”。由於沒有全國統一的“行業改革指導文件”,已經屬地化的國有地勘隊伍呈現“一省一策”趨勢,在一定程度上與“行業政策”的基本原則相衝突,如此下去不但影響改革的進程,更可能留下新的曆史遺留問題。

  --產業政策。新中國成立伊始,政府部門即製定了較為鮮明與詳盡的產業政策。1956年,毛澤東主席指出:“地質部是地下情況的偵察部,它的工作搞不好,一馬擋路,萬馬不能前行,要提早一個五年計劃。”這即是一代偉人用藝術化的語言,對共和國初期地質勘查產業政策的通俗詮釋。與其它產業政策相比,製定地質勘查產業政策的複雜係數相對較高,主要原因如下:一是市場需求與產品供應的不銜接。因為地質勘查生產周期長,如果按照市場信號部署地質勘查工作,等待項目竣工,就有可能由市場供給不足變成市場供給過剩。二是產品生產和產品供應的不銜接。計劃在某一礦種上實現找礦突破,其工作成果很可能是證明該地區不賦存這一礦種,但卻取得了意想不到的其它收獲。總之,產業政策的製定一定要站得高,看得遠,至少應當有十年以上的超前性。更確切地說,以市場需求信號為導向的企業不可能適應好市場競爭和生存的需要,政府部門必須以產業政策加以引導。

來源: 中國國土資源經濟

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